DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO: Conceitos e Realidades. Qual o papel da Sociedade Civil (SC) nos Conselhos de Auscultação e Concertação Social

O Sérgio Calundungo salientou o facto de na sala haver pouca representatividade feminina e argumentou a sua presença lendo a introdução do convite: “A 5 de Setembro de 2008 realizaram-se as segundas eleições legislativas em Angola. Com a ideia da consolidação cada vez maior do processo democrático, como é que podemos cada mais fazer sentir o poder da democracia como a soberania do povo? É necessário fazer compreender e esclarecer a população sobre todo o processo quer administrativo, judicial e político.”

A partir das eleições o país começa a entrar na normalidade democrática mas é importante compreender que muitos processos políticos não se esgotam no simples acto de num dia fazer a escolha. A vida continua sempre mais vida, antes e depois das eleições. Creio que a descentralização é também um processo que pode consolidar a nossa democracia.

Em que contexto estamos a falar de descentralização? Gostaria de colocar de início algumas componentes que no meu ponto de vista reflectem o contexto em angolano.

Angola tem um grande desafio que é construir um estado democrático íntegro e eficiente. O desafio de construir um Estado não só em que a democracia resuma a um procedimento formal, a umas instituições, mas que cada dia, no dia-a-dia, possamos enquanto cidadãos deste país, sentir que o Estado é cada vez mais forte. Por forte entendo do ponto de vista de eficiência e integridade com relação aos valores democráticos.

A desigualdade social.
Todos sabemos que Angola é um país que cresce a grandes números. Normalmente quando se apresenta Angola nos palcos internacionais é conhecido como um país com níveis de crescimento muito grandes e, normalmente estamos a dizer o quanto estamos a produzir. Mas há também sempre a preocupação de saber como é que as pessoas estão a viver e aí é o desafio que temos que ultrapassar, a desigualdade social.

A reconciliação nacional
Logicamente que o período duro de guerra que os angolanos sofreram (e fizeram infelizmente), não se esgota com o cessar-fogo, com um período de integração. Não! Eu acho que vamos levar tempo (espero que seja o mais breve possível) a compreender-nos a aceitarmo-nos, a perdoarmo-nos. Vai levar algum tempo!

Modelo de desenvolvimento económico, social, político e cultural.
Eu penso que a descentralização é também um elemento fundamental do modelo político do país que queremos.

Com base nestes 4 elementos vou tentar abordar a descentralização, papel dos CACS, entre outras questões. Foco a minha apresentação em 5 aspectos:

1 - Qual o Conceito ou a apreciação que fazemos sobre a descentralização?
2 - Como avaliamos a operacionalização do processo de descentralização e desconcentração?
3 - Porquê que os autores da SC querem participar no processo? O que eles querem?
4 - O que queremos alcançar ao nível global da nossa intervenção?
5 - Enquanto parceiros o que podemos oferecer ao processo?

Embora seja uma coisa que não gosto muito de fazer, mas normalmente se pede para falar dos conceitos, tentei buscar aquilo que é mais de senso comum:

DESCONCENTRAÇÃO: Tem a ver mais com o processo administrativo de atribuição de competências a outras entidades territoriais. A administração central do estado dá algumas competências a determinadas entidades e essas competências podem ser exercidas dentro do Estado nacional mas ficam circunscritas a uma área específica que pode ser um município ou uma província. Esta é a ideia mais comum.

DESCENTRALIZAÇÃO: Estamos a falar dum processo político que visa transferir atribuições da administração central do Estado para outras entidades territorialmente delimitadas.

Quero frisar aqui duas ideias e depois vou explicar porquê.

Uma é um processo administrativo e administrativamente entendemos que possivelmente não faz sentido que o Ministro da Saúde gira o hospital regional de Benguela ou de outra localidade e administrativamente passa competências a uma pessoa, para aquilo que é a temática de gestão de um hospital de uma dada região, o fazer. E a outra que é um processo político, ou seja, passa competências mas através de um processo político. Na minha opinião estas são as grandes diferenças. Qual é a sensação que tenho no caso angolano? É que nós usamos indistintamente, às vezes confusamente (que também é normal) e às vezes abusivamente os dois termos, descentralização e desconcentração, como se fossem a mesma coisa e é sobre isto que gostaria de falar.

Na minha opinião a tendência de debate sobre a descentralização e desconcentração em Angola centra-se muito naquilo que diria serem os aspectos visíveis do problema. Não digo que não sejam importantes mas não são exclusivos para falarmos do problema de descentralização e desconcentração.

Aspectos visíveis
A descentralização tem uma base na nossa lei constitucional (e deve ter!). Quero chamar particularmente à atenção àqueles e àquelas que gostariam de estar envolvidos no processo de revisão constitucional. Se repararem a tendência do debate é sempre centrar na forma como é que se vai eleger o presidente. Mas não deve ser só isso. Uma Constituição tem que abarcar muitas coisas. A melhor maneira de se conseguir uma boa legislação sobre a descentralização é que a Constituição comece já a plasmar princípios que falem dela. A Constituição tem que dizer se vamos ter autarquias ou não, se os governadores são eleitos ou nomeados, uma série de princípios orientadores. Não vou dizer qual é a minha opinião porque creio que cada um de nós tem a sua e isto é o que é o mais importante num debate democrático, respeitar as ideias, mas chamar à atenção que provavelmente um grupo de cidadãos comece já a discutir isto. Creio que a agenda dos partidos políticos tende a concentrar-se mais no quem vai governar, como vai governar (não é menos importante) mas se calhar como SC, gostaríamos antes de ver (sendo duma província, sendo dum município) que poderes deveriam ter os nossos municípios, já! Depois o que temos é também já algum movimento do governo angolano nessa linha e das instituições do Estado.

Legislação em vigor
O primeiro é o decreto-lei 27/00 que criou a orgânica dos governos provinciais, delegações que passaram a ser direcções provinciais com uma série de competências. Ultimamente há um outro decreto que é o 02/07 que fala dos CACS e da Administração Municipal. Estes dois decretos funcionam um pouco como a bíblia. Muitos falam, muitos a evocam mas pouco sobre elas sabemos, pouco fazemos (pouco esforço) para sabê-los. Falo de nós, actores da SC, mas também dos actores do Estado.

Eu trabalho com a ADRA. A ADRA é uma organização que trabalha em muitos municípios (27), 80’000 famílias, 800 comunas e um dos temas do nosso trabalho é a actividade cívica, trabalhos com as administrações locais e o nosso dia-a-dia nos mostra que muitas das vezes esses decretos são mencionados mas o que conta, o que diz, como diz, não é muito conhecido.

A criação dos CACS
É um espaço institucional que é criado à luz do decreto, de diálogo, de interacção entre as administrações locais e os cidadãos. Temos ainda a ideia dos Municípios passam a ser Unidades Orçamentárias (UO), temos a lei de terras e a lei do ordenamento do território.

Quis citar alguns aspectos visíveis que estão em curso em Angola e que a sensação que tenho é que o debate sobre a descentralização vai por ali. Outra evidência clara, é que é muito raro alguém não concordar com a descentralização e, ficaria surpreendido se nesta sala alguém não concordasse com a descentralização. Em geral reflecte a ideia de todos. Todos estão a favor da descentralização. Nunca ouvi um pronunciamento público do governo, da oposição, contra a descentralização. Todo o mundo diz que a descentralização é desejável. Estas são as ferramentas e o importante é conhecê-las, apreciá-las e analisá-las. Mas a parte esquecida no debate, no meu entender, é:

Aspectos a clarificar
Qual é o direccionamento? Qual a visão sobre o processo? Imaginemos que eu vivo num município (como o do Lobito ou de Benguela), que é que eu entendo de um município descentralizado? Que competências gostaria que estivessem aqui no município para evitar que o meu administrador, quando fosse exigir algo, me dissesse “aguardo orientações da província ou aguardo orientações do governo central”.

Que atribuições vão ter os municípios? Que poderes de decisão, sobretudo nas questões de terra? Quais os princípios fundamentais? Há várias formas de definir a ideia de descentralização. Há uns que defendem: “se houver descentralização os serviços vão chegar de forma mais eficiente, mas não significa que estão a dizer que determinados poderes só e somente podem ser exercidos a nível local (não aceitar a ideia de que deixam de ser exercidos a nível central). Há pessoas que defendem este princípio. Há pessoas que utilizam a ideia da descentralização (há quem os denomine por isolacionistas) para reclamar um estatuto do tipo da Madeira e dos Açores. Somos autónomos, temos poderes locais! Há vários princípios e o importante é discuti-los. Só assim é que vamos saber o que pretendemos com este processo e como se deve realizar. Não tenho dúvidas que haja grandes discrepâncias no espaço público e político angolano sobre a ideia de que a descentralização é boa e má. O problema não é aí. O problema é o que se pretende com o processo e como se deve fazer!

Será que os aspectos visíveis são o melhor caminho? Serão os únicos caminhos? Este é o conteúdo de discussão que não se tem.

Outro aspecto que teríamos que superar nesta discussão, é a grande dificuldade que temos para operacionalizar decisões. Há uma lei que diz que devemos ter os CACS. Na grande maioria dos municípios em que trabalhamos, não funcionam os CACS. Mais grave é que as pessoas responsáveis ou as instituições responsáveis para implementar dizem que “aguardamos orientações superiores”. É uma lei! A lei é de obrigatório cumprimento!

Temos também dificuldade na prontidão para a inovação. Este decreto obriga a uma série de inovações a nível local, na forma de dialogar com o cidadão, no comportamento que, provavelmente temos que superar. A ideia de cumprimento com as regras, com os procedimentos e com as normas que também tem que ser apreendido. Criam-se leis mas depois o nosso compromisso para cumprir, e quando falo disso, falo das instituições públicas, mas também do nosso comportamento como cidadão. Pessoalmente penso que deveria haver mais iniciativa legislativa sobre a descentralização, da Assembleia nacional. Até agora o pouco de iniciativa legislativa vem mais do governo. Melhor coordenação entre os diferentes sectores, entre os diferentes ministérios. Há a ideia de que descentralização é mais propriedade do MAT e os outros ministérios não estão a avançar muito. É algo que há-de superar. É claro que o Ministério da Administração do Território tem um papel de liderança mas existem outras instituições.

O acesso à informação.
Há muito pouca gente sabendo do que é, da relevância destes dossiers para o país. O alargamento dos envolvidos. É um tema que toca a cada um de nós enquanto cidadãos do nosso município. A base de envolvidos nesta discussão deveria ser muito maior. Um exemplo concreto: “existe um grupo de reflexão sobre os aspectos de descentralização. É um grupo em Luanda que tem PNUD, outras agências das Nações Unidas, por acaso a ADRA faz parte, mas é a única organização angolana. Acho que a base para a discussão disto, deveria ser muito maior. A tendência também de alguns CACS que só se reconhece como os autores da SC, as ONGs. Quando na realidade existem outras formas organizativas locais que também não estão nesta discussão.

Porquê que insisto nos aspectos a clarificar e nos aspectos a superar? Porque na minha opinião eles vão ser fundamentais para duas coisas.

A primeira: a nossa maneira de olhar as administrações era mais como instituições detentoras de poder e autoridade, muito menos como instituições detentoras de deveres ou de obrigações estatais. Prefiro olhar para o meu administrador e dizer: “Tu tens deveres, tu tens obrigações para com o cidadão que vive neste município. Não apenas que tens autoridade.” Aí o debate será: “Quais são as administrações que reconhecem que o serviço público é uma obrigação do Estado para com o cidadão? E poderíamos falar mais ideias sobretudo sobre os CACS. Criar os CACS é uma obrigação. Fazê-los funcionar é uma obrigação! Viria ainda a ideia dos actores se são legitimados para o fazer, que habilidades precisam ter (podemos entender que às vezes não há habilidades) para trabalhar nesses espaços institucionais. Às vezes não há recursos e poderíamos pensar: Que recursos serão necessários (humanos, materiais e financeiros)? Será que conhecemos os dossiers e os direitos que eles tentam salvaguardar? Será que nós enquanto cidadãos também tentamos na nossa acção cívica, criar espaços, mecanismos de participação? Será que temos o afã de monitorar, de dialogar? Muitas vezes no debate m Angola, vai-se dizendo: “isto dá-se bem no espaço urbano mas no rural não.” Por exemplo vivo em Luanda, sou uma pessoa entusiasta e trabalho com pessoas que lidam com a descentralização, sei que o meu município recebeu 5’000’000,00 USD e se calhar sei muito menos do que isso. Pessoalmente tentei indagar e não há muitos mecanismos para tentar saber, tentar perceber, tentar contribuir. Como cidadão deveria saber mais. Sobre o uso indistinto dos conceitos, quero pensar que esta confusão é a articulação consciente de um determinado discurso com fins muito precisos. Tenho algumas dúvidas de pensar que é mera confusão, que não dominamos os conceitos. Não! Por trás de um conceito há várias ideias. Não é apenas confusão e é importante indagar. Clarificar aspectos e superar aspectos poderia ajudar a todos nós a saber o que temos por trás da ideia de descentralização.

A segunda: é a operacionalização da lei, de toda a legislação, das políticas, de ideia de UO. Quantos conhecem quais são estratégias para chegarmos à descentralização? Quantos conhecemos quais são as políticas que sustentam todas estas leis? O que está por detrás disto? Parto dum exemplo prático: Em 2006/7 havia uma ideia, “vamos avançar paulatinamente e alguns municípios vão ter acesso a 300’000,00 USD e vamos ensaiar o modelo de UO.” Lá para Junho de 2008 decidiu-se aumentar para 78 municípios e já não são 300’000,00 USD, são 5’000’000,00 USD. Este ano soubemos que são todos os municípios. Pergunto: Qual era o objectivo? Era testar? Qual era a meta? Será que o plano piloto tinha metas concretas? Quais eram os recursos que estiveram envolvidos? Foram os 5’000’000,00 USD, houve inversão na capacitação das administrações. Havia prazos? Por exemplo, são 5’000’000,00 USD, até quando, como é que vai ser? Parecendo que não, isto é muito importante. Tenho toda a curiosidade de saber o que se passou com os primeiros municípios que receberam os 5’000’000,00 USD, quais são as lições que aprendemos, o que funcionou bem e o que funcionou mal, justamente para poder contribuir daqui para a frente. Se isto não é claro para o cidadão ou para aqueles actores que gostariam de contribuir, fica muito difícil! Quando isto não é claro, para as próprias instituições, o desdobramento de competências das diferentes instituições envolvidas também fica meio difícil. O que está a fazer o Ministério das Finanças ligado à descentralização (se calhar até se pode saber)? Mas o que interessa se apenas um Ministério se está a preparar para isso? O que se está a fazer a nível dos serviços de saúde, dos serviços de educação, qual é o grau de articulação que eles vão ter ao longo deste processo de descentralização. Fica meio complicado se não soubermos! O acompanhamento do desempenho! Será que podemos saber, dos municípios que receberam 5’000’000,00 USD, quais os que tiveram bom desempenho, razoável ou negativo? A ideia de questionar e monitorar os resultados fica sem efeito. Perde-se ao longo do processo a previsão realista das necessidades. Se não havia compromissos de metas, recursos, fica muito difícil o feedback e fazer avaliação da melhoria dos serviços, como apresentar sugestões de melhorias. O que vamos mudar desta vez, fica difícil podermos opinar.

Interesse dos actores da SC
Há interesse de colaborar, sobretudo centrando-se nos CACS (a visão, a missão e os valores). Temos que construir. Isto é um processo novo para todo o país e precisamos todos de participar. A nossa contribuição pode ser num marco político, quando estamos bem informados podemos dar contributos. Podemos intervir no marco legal, dizendo o que funciona e o que não funciona a nível da legislação. Podemos contribuir para que haja uma orientação ao cidadão, porque se as forças da SC estiverem envolvidas vão fazer com que o processo não seja meramente de cariz técnico-administrativo ou burocrático. Como cidadãos, quais são as expectativas que temos para o processo de descentralização. Contribui para a questão da qualidade. Não há dúvidas que estruturas descentralizadas, mais próximas da localidade com capacidade de identificação de problemas, mas também de decisão, ajuda muito na inovação. A gestão é mais participativa. Há mais procedimentos, há mais processos. Este é um nível de intervenção da SC.

Há outro nível de contribuição, mas nunca se chega a este sem ter os primeiros, que é “a administração passa a focar no cidadão.” Gosto muito do princípio de quando se olha um administrador, ele não é uma fonte de autoridade, é uma fonte de deveres para com o cidadão. É claro que ele exerce esses deveres na base de uma certa lei. Está subjacente a ideia do foco no cidadão e os CACS podem permitir isto, a gestão feita focalizada no cidadão. Que haja no local capacidade de decisão. Para determinados problemas locais deixaríamos de ouvir muitas palavras de “que estamos a aguardar de orientações.” Reforça os CACS, os Fóruns e outras iniciativas. Dá iniciativa. Começam a surgir lideranças locais, lideranças genuínas. O risco de muitas ONG quererem falar em nome de todos. Isto também acontece na SC. Aparecem os falsos profetas que falam em nome de todos. Os CACS são uma ferramenta óptima de aprendizagem. Os administradores que souberem usar esses espaços podem dispor de espaços de aprendizagem contínua.

Que podemos oferecer?
Como actores da SC podemos oferecer muito. A identificar os hiatos. Porque num processo há sempre zonas que vão bem e zonas que vão pior. Actores que estão sobre o terreno trabalhando em várias zonas podem ajudar e podem ajudar também a monitorar o processo. Isto se aplica a vários níveis: decisores (que estão no poder executivo, legislativo e judicial), dos funcionários (quer do governo central, provincial, municipal e comunal) que tecnicamente têm que dar inputs para avançar e ao nível de outras organizações da SC quer na comuna, quer na província.

Podemos contribuir com ideias na legislação sobre a descentralização. Temos a tendência de omitir que a nível local existem formas organizativas que não são ONG e se a legislação não se precaver, não vai permitir que esses possam participar nos fóruns. Isto é uma questão muito precisa e precisamos de construir a ideia, podemos mostrar evidências que existem essas forças. A nível dos funcionários podemos chamar á atenção para os aspectos de implementação destas mesmas leis. Dizer: “no município tal não há CACS, o administrador alega tal.” A nível dos actores, dos nossos congéneres da SC, podemos também encorajar a ideia. Também às vezes se criam os espaços e as pessoas não participam ou porque têm um sentimento de impotência, ou porque não estão informados, não sabem o que diz o espaço, há uma certa confusão que gera receios e poderíamos encorajar as pessoas a participarem. Dar informação para que o façam conscientemente.

Estou convencido que para um desenvolvimento justo, harmonioso e democrático de Angola, a descentralização é como se fosse a nossa energia. O petróleo vai poder ajudar a construir muitas coisas, é verdade, mas a democracia precisa da energia da descentralização.